Ricucire l’Unione
Analisi dell’UE in vista delle elezioni parlamentari

Tra il 22 e il 25 maggio si terranno in tutti i 28 Stati membri dell’Unione le elezioni per il rinnovo del Parlamento Europeo. Si tratta dell’ottavo appuntamento elettorale dal 1979.

Eurotrip

“Hast du einen Opa, schick ihn nach Europa”

Le elezioni europee, come si sa, non godono di fama felice. La loro presupposta inutilità è anzi proverbiale, e non solo nel nostro Paese: in Germania dagli anni ’70 circola il detto “Hast du einen Opa, schick ihn nach Europa”, ossia “Se hai un nonno, mandalo in Europa”, alludendo all’abitudine dei partiti nazionali di sfruttare il Parlamento Europeo come una sorta di ospizio per politici dimenticati, giornalisti di second’ordine, vecchi uomini di spettacolo, faccendieri e amici vari. Questo discredito gettato sul PE, unito all’orientamento tendenzialmente campanilistico della stampa (poco più che megafono della politica nazionale, soprattutto in Italia), ha influito profondamente sull’opinione pubblica europea, contribuendo all’aumento vertiginoso dell’astensionismo: quest’ultimo, cresciuto di oltre 27 punti percentuali, dal 30,08% del 1979 al 57% del 2009, fa sì che gli attuali parlamentari europei siano stati eletti con i voti di meno della metà della popolazione che dovrebbero rappresentare.

Attribuire questo dato allo scarso peso del Parlamento Europeo funziona fino a un certo punto: nel 1979, quando si recò a votare il 61,99% dei cittadini degli allora 9 Stati membri, il PE era poco più che un’assemblea formale, consultiva, priva di qualsiasi potere. Oggi, come vedremo, la sua importanza è enormemente cresciuta. Trattandosi dell’unico organismo comunitario direttamente soggetto al controllo popolare, una così bassa partecipazione al voto difficilmente potrà contribuire a sanare quel deficit democratico che, a parere di molti, minaccia gravemente la costruzione politica europea.

Come si giustifica allora una simile percentuale? Sicuramente ha pesato l’allargamento, forse affrettato e certo non ancora assorbito, che ha portato l’Europa da 15 a 28 Stati membri nel giro di un decennio. Ma a destare allarme è soprattutto il crollo di fiducia dei cittadini nei confronti dell’Unione, e il conseguente successo elettorale dei molti partiti politici che, pur diversi tra loro, fanno dell’anti-europeismo una battaglia comune. La crisi economica e il conseguente disastro dei PIIGS hanno messo in luce le profonde fragilità dell’Eurozona e ne stanno mettendo a dura prova la tenuta, mentre né i governi nazionali né le istituzioni comunitarie sembrano in grado di offrire risposte soddisfacenti.

Siamo convinti però che su questa disaffezione faccia sentire il proprio peso anche la generale ignoranza che aleggia (purtroppo anche ad alti livelli) intorno al funzionamento dell’Unione stessa: ignoranza mantenuta e favorita dal pessimo lavoro dell’informazione e dagli interessi politici di chi intende orientare propagandisticamente, in un senso o nell’altro, l’opinione pubblica.

Questo articolo si propone di fare un po’ di chiarezza, offrendo una guida essenziale all’Unione Europea e sfatando, en passant, qualche falso mito.

Innanzitutto: dove sta scritto cosa
Nel 2005 due referendum, in Francia e in Olanda, hanno bocciato il testo della Costituzione Europea, redatta l’anno precedente da un’apposita Assemblea Costituente. La sostanza della sua proposta è stata però recepita dal Trattato di Lisbona, firmato nel 2007 dai rappresentanti degli allora 27 Stati membri ed entrato in vigore nel 2009. Il Trattato ha modificato i precedenti trattati di Roma (TCE, ora TFUE, Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea – 1957) e di Maastricht (TUE, Trattato sull’Unione Europea – 1992). Attualmente TFUE e TUE costituiscono, congiuntamente, il regolamento dell’Unione; ad essi si aggiunge la Carta dei diritti fondamentali.

Il Trattato di Lisbona ha eliminato alcune formalità che rendevano indigesta la Costituzione del 2004, ma di fatto, come abbiamo detto, ne ha conservato la sostanza. La differenza è che, in quanto “semplice” trattato, ha avuto bisogno solo della ratifica da parte delle singole assemblee parlamentari, evitando lo scoglio di nuovi referendum, che probabilmente l’avrebbero ugualmente affossato. La scarsa informazione che ha accompagnato la sua approvazione si aggiunge a completare un quadro non molto felice, sintomatico della diffidenza reciproca che sembra esserci tra cittadini e Unione.
Ma vediamo brevemente come funziona, o come dovrebbe funzionare, l’Europa disegnata dai Trattati.

Il Parlamento Europeo
Il Parlamento europeo è la più grande assemblea elettiva sovranazionale del mondo: attualmente conta 736 membri, che diventeranno 766 per via del recente ingresso della Croazia nell’Unione. Ogni stato membro elegge una quota fissa di parlamentari, calcolata proporzionalmente in base alla popolazione relativa: per l’Italia è 73.

A ciascun Paese è lasciata ampia autonomia circa la legge elettorale. Attualmente, comune a tutti è il sistema proporzionale, con differenze nella presenza o meno di una soglia di sbarramento e del voto di preferenza (Finlandia, Germania, Francia, Regno Unito e Grecia non lo prevedono). Nello specifico, la nostra legge elettorale per il PE è un proporzionale con soglia di sbarramento al 4% (introdotta solo nel 2009), e con voto di preferenza. Il che spiega i buoni piazzamenti europei di formazioni politiche “minori” come Lega Nord, Verdi e Radicali, penalizzati alle elezioni nazionali dal sistema maggioritario.

A differenza dei parlamenti nazionali, il PE non detiene autonomamente il potere legislativo. In generale, la divisione dei poteri “classica” che sta alla base delle democrazie moderne non vige per l’UE, che si configura piuttosto come un insieme disomogeneo di istituzioni in parte sovrapposte e spesso animate da interessi conflittuali. Le delicate contrattazioni tra queste ultime rendono conto della farraginosità e della lentezza dei processi decisionali comunitari. In particolare, l’iniziativa legislativa spetta unicamente alla Commissione Europea; le sue proposte devono essere poi approvate congiuntamente dal Parlamento e dal Consiglio, in un processo di co-decisione che somiglia per certi versi alla nostra “navette” tra Camera e Senato: il provvedimento rimbalza da un organo all’altro finché non si raggiunge un accordo. Le norme europee così emanate possono essere sotto forma di regolamenti (che hanno valore immediato in tutto il territorio dell’Unione, senza bisogno di ratifica da parte degli Stati membri), direttive (che devono essere invece recepite con una legislazione nazionale apposita), decisioni (che vincolano destinatari specifici), raccomandazioni o ancora pareri (privi di valore vincolante).

Oltre a partecipare in questo modo al processo legislativo, il Parlamento è chiamato ad esprimere il proprio gradimento – una sorta di voto di fiducia – al Presidente della Commissione e ai singoli Commissari al momento della nomina. Può anche votare una mozione di censura contro la Commissione e provocarne le dimissioni, potere di cui finora non si è mai avvalso. Esercita inoltre un’importante funzione di controllo, attraverso inchieste e interrogazioni.

La Commissione
La Commissione è, grosso modo, l’organo esecutivo dell’Unione. Quella uscente, guidata dal portoghese José Manuel Barroso, conta 27 membri, uno per Paese. Secondo le nuove disposizioni del Trattato di Lisbona, però, la prossima dovrà essere composta da un numero di Commissari pari ai 2/3 degli Stati membri: dunque 18. Per la prima volta insomma alcuni Paesi non avranno il “proprio” Commissario, il che, teoricamente, non dovrebbe creare problemi, dato che i Commissari giurano di agire unicamente nell’interesse collettivo dell’Unione e non in rappresentanza dei singoli Stati membri; ma non è difficile prevedere che ci sarà qualche polemica da parte degli “esclusi”. Uno dei principali ostacoli all’integrazione europea è proprio questa tendenza a considerare l’Europa come un luogo “altro”, dove ci si reca a far valere le proprie ragioni e i propri interessi particolari (la famosa retorica del “dobbiamo andare in Europa”), o da cui piovono imposizioni decise da chissà che misteriosi burocrati (la famosa retorica del “ce lo chiede l’Europa”), invece che uno spazio politico comune e co-governato.

A capo della Commissione siede un Presidente, che viene nominato dal Consiglio Europeo sulla base dei risultati delle elezioni: per quest’ultima clausola, introdotta dal Trattato di Lisbona, la maggior parte dei partiti quest’anno ha scelto di indicare esplicitamente un proprio candidato. Ricevuto il gradimento dal Parlamento, il Presidente procede a nominare i Commissari, scegliendoli tra i candidati presentati dagli Stati membri. La Commissione deve ricevere poi l’approvazione sia da parte del Consiglio che da parte del Parlamento.

Oltre all’iniziativa legislativa, la Commissione ha il compito di fissare gli obiettivi e le priorità d’azione dell’Unione, gestisce le politiche e il bilancio, vigila sull’applicazione del diritto europeo (insieme alla Corte di Giustizia) e rappresenta l’UE al di fuori dell’Europa. Il suo mandato dura cinque anni (quella attuale scade ad ottobre).

Il Consiglio
Detto anche Consiglio dei Ministri (per evitare confusioni con il Consiglio Europeo), è un organo camaleontico: riunisce infatti i ministri degli Stati membri in base alla materia su cui è chiamato a deliberare. In totale si contano così nove configurazioni diverse, di cui le più importanti sono il Consiglio degli affari generali, che riunisce i ministri degli Esteri, l’Ecofin, che riunisce i ministri dell’Economia e delle Finanze, e il Consiglio agricoltura. Questi tre si riuniscono di norma una volta al mese; gli altri, due o tre volte l’anno.

Pur essendo il principale centro decisionale dell’Unione (abbiamo visto il suo peso nel processo legislativo), il Consiglio è forse l’istituzione europea meno nota al grande pubblico. È più facile, per le classi politiche nazionali, addossare la colpa delle politiche comunitarie più impopolari ad una casta non meglio specificata di “eurocrati” non eletti, da identificarsi di volta in volta con i Commissari o con il direttivo della BCE. Senza negare importanza a questi ultimi, né tantomeno respingere le preoccupazioni per la scarsa democraticità delle istituzioni europee, è bene sottolineare però che nessun trattato, nessuna direttiva, nessuna moneta unica, nessun vincolo è piovuto dal cielo: ogni decisione comunitaria è stata il frutto di lunghe contrattazioni, in cui l’ultima parola è sempre spettata al Consiglio o al Consiglio Europeo, che non sono altro che riunioni di governanti democraticamente eletti nei singoli Paesi di appartenenza. Le istituzioni europee, potremmo dire, incarnano una rappresentanza di secondo o di terzo grado, con l’unica eccezione (appunto) del Parlamento. Per colmare questo vuoto democratico – che porta gran parte dell’opinione pubblica, con l’attivo contributo di una cattiva informazione, a percepire l’UE come un’ente illegittimo e tirannico, governato secondo leggi ineffabili da una classe di tecnocrati spietati – sarebbe utile senza dubbio conferire più poteri a quest’ultimo; ma prima è necessario ricucire i rapporti tra i singoli cittadini e i ceti politici nazionali: dall’unione di pessime democrazie non ci si può aspettare certo una buona democrazia.

Infine, il Consiglio Europeo
Riconosciuto ufficialmente come istituzione solo con il Trattato di Lisbona, è composto dai 28 capi di stato e di governo dei Paesi membri; si riunisce due volte all’anno sin dal 1974. Il Consiglio Europeo, oltre ad eleggere il presidente della Commissione, ha il potere di formulare indirizzi per lo sviluppo dell’Unione, ed eventualmente può avviare il processo di stesura di nuovi trattati. È presieduto da un Presidente esterno, eletto dal Consiglio stesso a maggioranza qualificata: attualmente è il belga-fiammingo Herman Van Rompuy.

Completano il quadro istituzionale europeo la Banca Centrale Europea, la Corte di giustizia e la Corte dei conti, di cui però non ci occupiamo, per brevità e per concentrare l’attenzione sugli organi più strettamente politici. Merita una menzione, invece, il cosiddetto Eurogruppo, che riunisce i ministri dell’Economia e delle Finanze dell’eurozona: una sorta di Ecofin “ristretto”, particolarmente importante per le decisioni che riguardano la moneta unica. Alle riunioni (mensili) partecipano come osservatori anche il Presidente della BCE e il Commissario per gli Affari Economici e Monetari. Come il Consiglio Europeo, anche l’Eurogruppo è stato ufficialmente riconosciuto solo con il Trattato di Lisbona, ma il suo statuto resta informale, senza poteri specifici. L’attuale presidente è il Ministro delle Finanze olandese Jeroen Dijsselbloem.

Ad uno sguardo d’insieme appare chiaro che il processo di integrazione si trova ancora ad uno stadio embrionale, nonostante il lungo cammino compiuto dal 1957. Se l’Unione Europea appare come una sorta di Frankenstein geopolitico, che si scopre debole e imbelle e disunito – soprattutto in certi ambiti, come la politica estera – la ragione sta nella lenta gestione, da parte degli Stati membri, della difficile dialettica tra sovranità nazionale e governo comunitario. Le diffidenze reciproche e la gelosia dei rispettivi ambiti sovrani hanno portato a spingere sull’integrazione economica a scapito di quella politica, nell’illusione che le due sfere potessero essere artificiosamente separate. Ora che l’illusione è crollata, per evitare che l’intera Unione collassi occorre un lungo lavoro per colmare le distanze che separano i Paesi membri tra loro, così da armonizzarne i reciproci interessi (politici, economici, strategici) e risolverne le contraddizioni.

Da parte dei singoli cittadini, la presa di coscienza della storia e dei meccanismi di funzionamento di quest’inedita alleanza continentale, che così profondamente sta modificando le loro vite, è comunque il presupposto per qualsiasi ulteriore discussione.

Sebastian Bendinelli
@se_ba_stian
Photo credit: Jean Mottershead, David Barreda, Mrdan

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Sebastian Bendinelli
In missione per fermare la Rivoluzione industriale.

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